Тема административных договоров остается одной из самых обсуждаемых в российском публичном праве. На 2016 год законодательная база уже достаточно сложилась, однако теоретические споры о природе этих соглашений не утихали. В данной статье мы подробно разберем правовое регулирование, классификацию и представим рекомендуемую структуру административного договора, актуальную на 2016 год, опираясь на действовавшее тогда законодательство и судебную практику.

Правовые основы административного договора на 2016 год

Ключевым нормативным актом, закрепившим понятие «административный договор» в российском праве, стал Федеральный закон от № 58-ФЗ «О системе государственно-муниципального управления в Российской Федерации» (в ред. на 2016 г.). Статья 12 данного закона определила административный договор как соглашение между субъектами публично-правовых отношений.

Помимо 58-ФЗ, основой для заключения административных договоров служили:

• Бюджетный кодекс РФ (ст. 95, 96), бюджетные инвестиционные договоры, договоры о предоставлении бюджетных инвестиций.
• ФЗ № 44 «О контрактной системе…», регулирование закупок (хотя сами контракты 44-ФЗ носят смешанную природу, отдельные соглашения о выполнении работ/услуг для госнужд могут оформляться как адм. договоры).
• ФЗ № 223 «О закупках отдельных видов…» — для госкорпораций и компаний с госучастием.
• Модельный закон МПА СНГ «Об административных договорах» (ст. 62) — определяющий их как соглашения, основанные на публично-правовой основе, направленные на осуществление управленческих полномочий.
• Земельный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ — содержат специальные виды административных договоров (договоры аренды земельных участков без аукционов, соглашения о комплексной разработке территории и др.).

Теоретическая проблема: «Второй софизм»

В правовой доктрине (отраженной в экспертных консультациях, например, в системах типа «КонсультантПлюс») активно обсуждалась коллизия: «для субъектов общественных отношений будет одновременно присутствовать и свобода договора на равных (гражданское право), и отношения власти и подчинения (административное право)».

Эта дилемма в 2016 году приводила к риску замещения гражданско-правовых контрактов (закупок по 44-ФЗ/223-ФЗ) административными договорами, основанными на «властном административном усмотрении», что противоречит цели борьбы с коррупцией через конкурентные процедуры. Практикам необходимо было четко разграничивать:

1. Административный договор (публично-правовой): сторона — орган власти, наличие властных полномочий, одностороннее изменение/расторжение по воле органа власти (в установленных законом случаях), разрешение споров в КАС (Кодекс административного судопроизводства РФ).
2. Гражданско-правовой договор (контракт закупки): стороны на равных, равенство сторон, расторжение по общему основаниям ГК РФ, споры в АС (Арбитражный процессуальный кодекс РФ).

Классификация административных договоров (актуально на 2016 г.)

На практике выделяли следующие основные группы:

Обязательные условия административного договора (чек-лист 2016 г.)

Согласно ст. 12 58-ФЗ и ст. 62 Мод. закона МПА СНГ, в административный договор обязательно должны быть включены следующие условия:

• Предмет договора: конкретные управленческие действия или воздержание от них, передача полномочий.
• Стороны: уполномоченный орган власти (Федеральный орган, орган субъекта РФ, орган МСУ) и контрагент (юридическое лицо, ИП, НКО, другой орган власти). Примечание: ФИО уполномоченных лиц и адреса сторон в образце ниже замаскированы (*).
• Правовые основания: ссылка на закон, устав, постановление, на основании которых заключается договор.
• Права и обязанности сторон: детализация властных полномочий одной стороны и обязанностей другой (отчетность, контроль, качество).
• Срок действия: календарные даты или привязка к событию (вступлению в силу акта, завершению объекта).
• Порядок изменения и расторжения: основания для одностороннего отказа органа власти (неисполнение, изменение закона, общественный интерес) и порядок компенсации убытков другой стороны.
• Ответственность сторон: штрафы, пени (если предусмотрены законом), возмещение ущерба.
• Порядок разрешения споров: обязательно — досудебный порядок (претензия) и ссылка на КАС РФ (суды общей юрисдикции по адм. делам или арбитражные суды в зависимости от субъектов);
• Контроль за исполнением: права органа власти на проверки, получение отчетов, доступ к объектам.

Типовой образец Административного договора (редакция 2016 г.)

ВНИМАНИЕ: Ниже приведен универсальный рекомендуемый образец (рамовая форма), используемый для адаптации под конкретные отраслевые законы (земля, градостроение, бюджет, делегирование полномочий). Текст в квадратных скобках […] подлежит обязательной индивидуальной проработке юристом. Персональные данные и реквизиты скрыты маской .

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ДОГОВОР № от «___» ________ 2016 г.

г.

Мы, нижеподписавшиеся:

СТОРОНА 1 (Орган публичной власти): (наименование органа власти, напр., Министерство / Департамент / Администрация ), именуемое в дальнейшем «Заказчик» (или «Орган власти»), в лице (ФИО руководителя), действующего на основании (Устав / Положение / Приказ о назначении № от ), с одной стороны,

и

СТОРОНА 2 (Контрагент): (Полное наименование ЮЛ / ФИО ИП), именуемое в дальнейшем «Исполнитель» (или «Получатель полномочий»), в лице * (ФИО руководителя), действующего на основании (Устав / Доверенность № от * / Решение учредителя), с другой стороны,

вместе именуемые «Стороны», а по отдельности, «Сторона», руководствуясь:

• Конституцией Российской Федерации;
• Федеральным законом от № 58-ФЗ «О системе государственно-муниципального управления в РФ»;
• [Указать отраслевой закон: напр., Бюджетным кодексом РФ / Земельным кодексом РФ / Градостроительным кодексом РФ / ФЗ «Об особах охраняемых природных территориях» и др.];
• [Указать нормативный акт органа власти, уполномачивающий на заключение: Постановление Правительства РФ № * / Постановление Главы администрации г. * № * от *];
• Модельным законом МПА СНГ «Об административных договорах» (ст. 62),

заключили настоящий Договор о нижеследующем:

ПРЕДМЕТ ДОГОВОРА

1. Орган власти передает Исполнителю / Исполнитель принимает на себя обязательство выполнить следующие управленческие действия (функции/полномочия): [Детальное перечень действий: напр., «организация и проведение кадастровых работ на участке », «обеспечение функционирования объекта социальной инфраструктуры по адресу: », «реализация инвестиционного проекта на земельном участке кад. № *»].
2. Предмет договора не подлежит изменению в одностороннем порядке, за исключением случаев, предусмотренных п. 8 настоящего Договора и законодательством РФ.

СРОК ДЕЙСТВИЯ ДОГОВОРА

1. Договор вступает в силу с момента подписания его обеими Сторонами (или с момента государственной регистрации, если таковая предусмотрена законом, напр., для сервитутов, соглашений о КРТ) и действует до «___» ________ 20__ г. / до полного исполнения обязательств Сторонами.
2. Продление срока действия возможно только по письменному соглашению Сторон в виде дополнительного соглашения, оформленного в порядке, установленном п. 9 настоящего Договора.

ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ СТОРОН

Орган власти (Заказчик) имеет право:

• требовать от Исполнителя исполнения обязательств в установленные сроки и надлежащим качеством;
• проводить проверки (контроль) исполнения договора: запрашивать отчетность, осуществлять выездные осмотры объекта по адресу: *;
• в одностороннем порядке изменить или расторгнуть договор в случаях, предусмотренных п. 8.1 настоящего Договора и ст. 12 58-ФЗ / ст. 62 Мод. закона МПА СНГ;
• получить результаты исполнения договора (объект недвижимости, отчет, информационную систему) в безвозмездную собственность / ведение, если иное не предусмотрено законом.

Орган власти (Заказчик) обязан:

• своевременно предоставить Исполнителю необходимые начальные данные, доступ к гос. информационным ресурсам (ЕГРН, ЕГРЮЛ, ГИС ЖКХ и др.) в порядке, установленном законом;
• оплатить работы/услуги (если договор возмездный) в порядке и сроки, установленные Приложением № 1 (Смета / График платежей / Бюджет проекта);
• не вмешиваться в хозяйственную деятельность Исполнителя, за исключением контроля за исполнением предметом договора.

Исполнитель имеет право:

• требовать от Органа власти исполнения обязательств (финансирования, предоставления доступа, согласования проектной документации);
• привлекать субподрядчиков / третьих лиц только с письменного согласия Органа власти (если законом не предусмотрено иное);
• на компенсацию убытков, причиненных односторонним изменением/расторжением договора Органом власти (в пределах, установленных ГК РФ и 58-ФЗ).

Исполнитель обязан:

• исполнить предмет договора лично (если не предусмотрено привлечение третьих лиц) в срок до «___» ________ 20__ г.;
• соблюдать требования технических регламентов, СНИП, ГОСТ, санитарных норм;
• предоставлять ежемесячные (квартальные) отчеты об исполнении договора в форме, утвержденной Приложением № 2;
• сохранять конфиденциальность сведений, ставших известными в связи с исполнением договора (Гос. тайна, комерческая тайна, перс. данные), в т.ч. после расторжения договора;
• не допускать действий, повлекших бы причинение вреда окружающей среде, объектам культурного наследия (если применимо).

ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ (ДЛЯ ВОЗМЕЗДНЫХ ДОГОВОРОВ)

1. Общая стоимость договора составляет * () рублей 00 копеек (в т.ч. НДС % / без НДС в соответствии со ст. 284 НК РФ).
2. Оплата производится этапами в соответствии с Приложением № 1 «График финансирования и этапов приемки».
3. Основанием для оплаты является подписанный Акт приема-передачи результатов этапа (Приложение № 3) и счет на оплату.
4. Средства выделяются за счет * (бюджет * уровня / внебюджетные средства / средства инвестора).

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ СТОРОН

1. За нарушение сроков исполнения — неустойка в размере * % от стоимости просроченного этапа за каждый день просрочки (но не более % от стоимости договора), если иное не установлено законом (ст. 333 ГК РФ, ст. 11.1 44-ФЗ по аналогии).
2. За некачественное исполнение, обязанность устранить дефекты за свой счет в срок дней / возместить убытки в полном объеме (ст. 15, 393 ГК РФ).
3. За разглашение конфиденциальной информации — штраф в размере * руб. за каждый случай утечки + возмещение убытков.
4. Стороны освобождаются от ответственности в случае форс-мажора (ст. 401 ГК РФ) с уведомлением другой стороны в течение дней.

КОНТРОЛЬ И ОТЧЕТНОСТЬ

1. Контроль за исполнением договора осуществляет * (структурное подразделение Органа власти: Департамент / Управление / Комитет)*.
2. Исполнитель предоставляет отчетность в сроки и форме, указанные в п. 3.4 и Приложении № 2.
3. По результатам исполнения подписывается Акт приема-передачи результатов исполнения административного договора (Приложение № 3).

ПОРЯДОК РАЗРЕШЕНИЯ СПОРОВ

1. Все споры подлежат досудебному урегулированию. Претензия направляется почтой заказным письмом с вложением описи на адрес: * (юридический адрес Стороны 1 / Стороны 2). Срок ответа — 30 календарных дней.
2. В случае нерешения спора досудебным путем, дело передается на рассмотрение в суд общей юрисдикции (по делам по публично-правовым спорам, КАС РФ) / Арбитражный суд * (в зависимости от субъектов и предмета спора) по месту нахождения Органа власти (ответчика).
3. Применяемое право — Право Российской Федерации.

ИЗМЕНЕНИЕ, РАСТОРЖЕНИЕ И ПРЕКРАЩЕНИЕ ДОГОВОРА

1. Одностороннее изменение/расторжение Органом власти допускается в случаях:
   • вступления в силу нормативного правового акта, делающего невозможным исполнение договора;
   • неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств Исполнителем (после вступления в силу акта о наложении штрафа / предписании);
   • необходимости прекращения деятельности в целях обеспечения обороны, безопасности государства, охраны здоровья граждан (ст. 12 58-ФЗ).
2. В случае одностороннего раторжения Органом власти, Исполнителю подлежит возмещение реальных убытков (документально подтвержденных затрат), понесенных до момента получения уведомления, за исключением упущенной выгоды (если иное не установлено законом).
3. Односторонний отказ Исполнителя допускается только в случаях, прямо предусмотренных законом (например, ст. 782 ГК РФ по договору подряда с оговоркой закона), с уведомлением за дней и возмещением убытков Органа власти.
4. Договор прекращается по истечении срока, по соглашению Сторон, в связи с невозможностью исполнения (ст. 417 ГК РФ).

ПОРЯДОК ВНЕСЕНИЯ ИЗМЕНЕНИЙ В ДОГОВОР

1. Любые изменения и дополнения оформляются Дополнительным соглашением, которое является неотъемлемой частью договора.
2. Дополнительное соглашение подписывается уполномоченными представителями Сторон и вступает в силу с момента подписания (или гос. регистрации).

ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

1. Договор составлен в 3 (трех) экземплярах, имеющих равную юридическую силу: по одному для каждой Стороны и один — для реестра договоров Органа власти / для гос. регистрации (ЕГРН / Реестр адм. договоров).
2. Адреса и реквизиты Сторон для направления уведомлений:
   • Орган власти: Юр. адрес: . Почтовый адрес: . Тел.: . E-mail: . ИНН/КПП: * / *.
   • Исполнитель: Юр. адрес: . Почтовый адрес: . Тел.: . E-mail: . ИНН/КПП: * / . Расч. счет: в банке * БИК . Кор. счет: .
3. Настоящий Договор подлежит опубликованию/размещению в реестре административных договоров на официальном сайте Органа власти (*) в течение 10 дней со дня подписания (согласно ст. 12 58-ФЗ).

ПРИЛОЖЕНИЯ (неотъемлемая часть):

• Приложение № 1, График финансирования / Смета / Этапы приемки.
• Приложение № 2, Форма и периодичность отчетности Исполнителя.
• Приложение № 3 — Форма Акта приема-передачи результатов исполнения.
• Приложение № 4 — Копия нормативного акта-основания (Постановления / Распоряжения).
• Приложение № 5 — Свидетельство о гос. регистрации (если применимо).

ПОДПИСИ СТОРОН

Особенности оформления и риски 2016 года (на основе судебной практики)

Анализ судебной практики того периода (в т.ч. фрагментов из информационно-правовых систем) выявляет ключевые ошибки, приводящие к признанию договора недействительным или к его переквалификации в гражданско-правовой:

1. Отсутствие ссылки на закон-основание. Административный договор не может быть заключен «по соглашению сторон» без прямой нормы закона (ст. 12 58-ФЗ). В преамбуле и п. 1.1 обязательно указывайте конкретную статью закона (ЗК РФ, БК РФ, ГК РФ, отраслевой ФЗ).
2. Подмена предмета. Если предметом является «поставка товаров», «оказание бытовых услуг», «строительство по проекту заказчика без передачи управленческих полномочий» — это гражданско-правовой контракт (44-ФЗ/223-ФЗ/ГК РФ). Попытка назвать его «административным» для ухода от конкурса приведет к оспариванию в ФАС и суде.
3. Несоблюдение формы. Для отдельных видов (соглашения о КРТ, сервитуты, долгосрочная аренда лес. угодьй) закон требует нотариальной формы и/или государственной регистрации (Росреестр). Без регистрации договор не влечет правовых последствий для третьих лиц и часто считается незаключенным.
4. Условия об ответственности. Нельзя устанавливать неустойки, превышающие законные пределы, или исключать ответственность Органа власти за незаконные нормативные акты. Суд (КАС РФ) имеет право уменьшить неустойку (ст. 333 ГК РФ), а также взыскать убытки, причиненные законным действиями органа власти (ст. 1064 ГК РФ, ст. 2.10 КоАП РФ по аналогии).
5. Споры о расторжении. Как указано в практике: «Доводы административного истца о том, что вынесение судебным приставом-исполнителем оспариваемого постановления повлекло расторжение договоров;.. не нашли своего подтверждения». Расторжение договора по воле Органа власти требует строгого соблюдения процедуры: предписание -> неповиновение -> акт о расторжении -> уведомление. Автоматическое расторжение по судебному акту по другому делу недопустимо.

Образец 2016 года кардинально отличался от гражданско-правовых форм наличием властных клевет (право Органа власти на одностороннее изменение/расторжение, контроль, обязательность публичного характера). Юристам того времени необходимо было:

• Четко квалифицировать отношения (публично-правовые vs частно-правовые).
• Найти прямую норму закона, уполномачивающую на заключение именно административного договора.
• Прописать механизм компенсации убытков при одностороннем расторжении органом власти (гарантия ст. 12 58-ФЗ).
• Обеспечить досудебный порядок и правильную юрисдикцию (КАС РФ vs АС РФ).

Использование данного рамового образца требует обязательной доработки под конкретный отраслевой закон (Земельный, Градостроительный, Бюджетный, Лесной, Водный кодексы, ФЗ о НКО, ФЗ о гос. службе и др.) и согласования с правовым отделом конкретного органа власти *.

Данная статья носит информационно-образовательный характер и не является правовой консультацией. Для подготовки конкретного проекта договора обратитесь к квалифицированному юристу, специализирующемуся на административном праве и закупках. Актуальность нормативной базы должна проверяться на дату составления документа (КонсультантПлюс, Гарант, Официальный интернет-портал правовой информации).