Вторая половина XIX века стала эпохой масштабных преобразований в Российской империи, получивших название «Великие реформы» Александра II․ Наряду с крестьянской (1861 г․), судебной (1864 г․) и военной (1874 г․) реформами, ключевое значение для модернизации государственного устройства имели реформы местного самоуправления — земская (1864 г․) и городская (1870 г․)․ Они заложили основы представительных органов власти на месте, предоставив обществу легальные механизмы участия в решении хозяйственных, социальных и культурных вопросов․

I․ Предпосылки и состояние местного управления до реформы

К 1860-м годам система местного управления в России представляла собой сложный, часто хаотичный набор институтов, унаследованных от XVIII века и первой половины XIX века․

Основные проблемы дореформенной системы:

• Сословный характер: Управление было разделено по сословиям: дворянские собрания, купеческие управы, крестьянские общины и волостные правления существовали параллельно, не имея единого координационного центра․
• Отсутствие реальной самоуправляемости: Нижние уровни (волости, уезды) жестко контролировались полицией и губернской администрацией․ Губернаторы и уездные надсмотрщики имели неограниченную власть над выборными органами․
• Финансовый коллапс: После крестьянской реформы 1861 г․ государство перестало финансировать нужды крестьянства (школы, больницы, дороги, продовольственная помощь), переложив это бремя на крестьянскую общину, которая не имела правовых инструментов для сбора средств․
• Неэффективность полицейского режима: Уездные надсмотрщики и stanovye приставы сочетали административную, полицейскую и судебную власть, что вело к произволу и коррупции․

Необходимость реформы созрела еще при Николае I, но реализация началась только после отмены крепостного права․ Ключевую роль в разработке проекта сыграли Н․А․ Милютин (министр внутренних дел), В․А․ Черевинский и члены Редакционных комиссий․ Моделью послужили западноевропейские образцы (в частности, французская система департаментов и немецкие ландтаги), адаптированные под российские реалии․

II․ Земская реформа 1864 года: «Положение о губернских и уездных земских учреждениях»

1 января 1864 г․ император Александр II подписал «Положение о губернских и уездных земских учреждениях»․ Этот акт вводил в жизнь земства, новые выборные органы местного самоуправления в 34 губерниях Европейской России (в национальных окраинах, Сибири и на Кавказе реформа не распространилась сразу)․

Принципы построения земства

1. Бессословность (с оговорками): Выборы проходили по куриям, представляющим основные социальные группы, владеющие недвижимостью: земельную (помещиков), городскую (купечество, мещанство) и крестьянскую (общины)․ Это был компромисс между принципом всесословности и сохранением влияния дворянства․
2. Куриальная избирательная система: Избиратели не голосовали напрямую за депутатов, а выбирали выборщиков (электоров), которые затем собирались на съездах․
3. Исключительно хозяйственная компетенция: Земствам было запрещено заниматься политическими вопросами, полицией, судебными делами и налогами прямого назначения․ Их задача — «хозяйственные нужды» места․
4. Отсутствие представительного органа постоянного действия: Законодательного органа (парламента) на месте не существовало․ Высшим органом был съезд, а исполнительную власть осуществляла управа․
5. Контроль со стороны власти: Губернатор имел право отменять решения земства, согласовывал бюджеты, утверждал избранных председателей уездных управ․

Структура земских органов

А) Уездный уровень (базовый)

Уездное земское собрание — высший орган уезда․ Сходилось 1 раз в год (по решению управы, и внеочередно)․

• Функции: утверждение бюджета, учетов (отчетов) управы, установление сборов, избрание уездной земской управы и депутатов в губернский съезд․

Уездная земская управа — исполнительный орган (постоянно действующий)․

• Состав: Председатель (избирался собранием, утверждался губернатором), члены управы (избирались собранием), земский врач, земский учитель, сметчик, секретарь․
• Деятельность: ведение хозяйства, строительство дорог/мостов, организация медицинской и санитарной помощи, народного образования, продовольственная забота, ветеринария, статистика․

Б) Губернский уровень (координирующий)

Губернский земский съезд, собирался 1 раз в год․ Состав: депутаты от уездных собраний + члены губернской управы (с совещательным голосом)․

• Функции: утверждение губернского бюджета, распределение сборов по уездам, избрание губернской управы, рассмотрение жалоб на уездные собрания/управы․

Губернская земская управа — исполнительный орган губернии․

• Управляла губернскими больницами, жеребцовниками, сельскохозяйственными школами, метеорологическими станциями, координировала деятельность уездных управ․

Финансы земств

Источники доходов были ограничены: земские сборы (подати) с недвижимого имущества (преимущественно с земли), доходы от земских предприятий (больницы, школы, типографии), государственные субсидии (небольшие и нерегулярные)․ Земства не имели права устанавливать новые виды налогов без согласия министерства внутренних дел и Министерства финансов․

III․ Городская реформа 1870 года: «Городское положение»

Если земская реформа охватила сельскую Россию, то Городское положение 16 июня 1870 г․ реформировало управление в 509 городах империи․ Оно заменило купеческие управы и ратуши на единые выборные органы для всего городского населения․

Особенности городского самоуправления

• Имущественный ценз: Выборное право было связано не с происхождением, а с уплатой налогов и владением недвижимостью в городе․ Избиратели делились на 3 курии по сумме уплаченных налогов (первая курия — крупнейшие плательщики, третья — мелкие)․ Это обеспечивало доминирование купечества и крупной буржуазии․
• Прямые выборы: В отличие от земств, городские депутаты (гласные) выбирались непосредственно куриями избирателей․
• Городская дума и Управа: Высший орган — Городская дума (собиралась не реже 1 раза в 4 недели)․ Исполнительный орган — Городская управа, избранная Думой из ее членов․ Глава города — Городской голова (председатель Думы и Управы), избранный Думой и утвержденный губернатором․

Компетенция городских органов

Города получили шире права, чем земства, в части городского хозяйства:

• Благоустройство: adoровка, освещение, водоснабжение, канализация, парки․
• Торговля и промышленность: рынки, ярмарки, надзор за мерами и весами․
• Социальная сфера: городские больницы, приюты, школы, пожарное дело․
• Финансы: городские сборы (подати), доходы от городского имущества, заемные облигации (городские заемы стали важным инструментом развития инфраструктуры)․

Контроль государства

Губернатор имел право приостанавливать решения Думы, противоречащие законам, и отменять их с согласия Министерства внутренних дел․ Полиция оставалась ведомственной, подчиненной МВД, а не городу․

IV․ Деятельность и достижения органов самоуправления (1864–1917)

Несмотря на узкую компетенцию и жесткий бюрократический контроль, земства и городские думы совершили колоссальную работу по модернизации страны․

Здравоохранение (Земская медицина)

Создана сеть земских больниц, фельдшерских обходов, аптек․ Введена система участковой медицины (врач отвечает за определенный участок населения)․ Борьба с эпидемиями (холера, оспа, тиф) стала системной․ К 1913 г․ земства содержали более 60% больничных коек в стране․

Народное образование

Земства стали главными инициаторами открытия начальных народных школ․ Внедрялись новые методики (учебные пособия Л․Н․ Толстого, К․Д․ Ушинского)․ Открывались учительские семинарии, сельскохозяйственные и ремесленные школы․ Города строили городские училища и гимназии․

Сельское хозяйство и агрономия

Земства нанимали агрономов (к 1917 г․ — более 1000 человек), организовывали полевые опыты, селекцию, борьбу с вредителями (филлоксерой, саранчой), создавали жеребцовники, сырозаводы, магзины сельхозинвентаря․

Статистика и изучение быта

Земские статистические бюро (под руководством таких ученых, как А․В․ Чаянов, Н․А․ Рубинштейн) провели тысячи бюджетных съемок крестьянских хозяйств, создав уникальную базу данных для социально-экономической науки․

Транспорт и связь

Строительство и содержание земских дорог, мостов, создание почтовых телеграфных станций в уездных городах․

Продовольственная забота

Создание общественных амбаров, заготовка семенного фонда на случай неурожаев, организация общественных работ (дорожные, мелиоративные) для безработных крестьян․

V․ Эволюция и кризис самоуправления (1890–1917)

История земств и городских дум — это история постоянного сужения прав и усиления контроля со стороны центра․

VI․ Историческое значение и итоги

1. Школа гражданства: Земства и думы дали поколению российской интеллигенции (врачей, учителей, агрономов, юристов, промышленников) опыт публичной работы, управления бюджетами, ответственности за «общее дело»․ Многие лидеры Временного правительства 1917 г․ (Г․Е․ Львов, А․И․ Гучков, В․А․ Маковский) вышли из среды земской деятельности․
2. Создание социальной инфраструктуры: За 50 лет было построено десятки тысяч школ, больниц, тысяч верст дорог․ Введена обязательная страховка крестьян от неурожая (прообраз соцстрахования)․
3. Развитие местной демократии: Несмотря на куриальность, выборы учили политическим компромиссам, дебатам, работе в комиссиях․
4. Ограниченность модели: Отсутствие законодательной власти, полная финансовая зависимость от центра, подчинение полиции и губераторской администрации не позволяли самоуправлению стать полноценной третьей ветвью власти․
5. Предтеча советской власти: В 1917 г․ Советы рабочих и солдатских депутатов часто образовывались по образу и подобию земских структур, а многие земские чиновники перешли на службу в новые органы․ Декрет о власти (октябрь 1917) ликвидировал земства и думы, передав функции к Soviets․

---

VII․ Ключевые фигуры земского и городского движения

• Н․А․ Милютин — архитектор земской реформы 1864 г․
• А․Д․ Лобанов-Ростовский, министр внутренних дел, автор контрреформы 1890 г․
• П․А․ Столыпин — как губернатор Саратовской губернии проявил себя как умелый организатор земской работы; как премьер, использовал земства для аграрной реформы․
• Г․Е․ Львов — председатель Всероссийского земского союза, первый министр-председатель Временного правительства․
• А․В․ Чаянов — организатор земской статистики, теоретик крестьянского хозяйства․
• В․Н․ Тенишев — деятель городского дела, организатор коммерческого образования в Москве․

---

Земская и городская реформы 1864–1870 гг․ стали первым в истории России серьезным попыткой передать обществу управление местными делами․ Созданная система, несмотря на свои классовые ограничения, бюрократический надзор и финансовую слабость, доказала жизнеспособность принципа самоуправления․ За полвека земства и городские думы прошли путь от «хозяйственных комитетов» до мощных общественных организаций (Земгор), способных решать задачи общенационального масштаба․ Их опыт остается важным уроком для современного строительства местного самоуправления в России: без финансовой автономии, реальных полномочий и защиты от административного давления самоуправление обречено на декоративную роль․

Статья подготовлена на основе исторических источников и нормативных актов Российской империи XIX – начала XX века․